今年入冬以來，我國多個(gè)省份天然氣供應(yīng)緊張，液化天然氣（LNG）價(jià)格明顯上漲，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。
當(dāng)前天然氣供應(yīng)短缺產(chǎn)生的原因、影響及政策建議，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平。
多種因素匯集的結(jié)果：
《21世紀(jì)》：作為季節(jié)性需求變動(dòng)強(qiáng)的行業(yè)，局部地區(qū)天然氣冬季供應(yīng)可能緊張，與往年相比，今年有哪些不同的特點(diǎn)？
劉滿平：高，覆蓋范圍廣，眾多地區(qū)供應(yīng)緊張。之前我國天然氣供應(yīng)短缺范圍主要集中在京津冀周邊的華北地區(qū)，而今年，據(jù)已披露的消息，目前全國除西藏、廣西、廣東、福建以及東北等少數(shù)省份外，其余省份均出現(xiàn)供應(yīng)緊張。
第二，爆發(fā)時(shí)間提前，價(jià)格上漲快。今年部分地區(qū)剛剛進(jìn)入冬季，比較冷的時(shí)候還未到來就出現(xiàn)天然氣供應(yīng)短缺。其結(jié)果就是完全由市場定價(jià)的液化天然氣（LNG）價(jià)格短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)暴漲。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年8月下旬全國LNG價(jià)格是每噸3129.1元，9月同期價(jià)格為3519元，10月為4337.4元，11月為5636.7元。按此計(jì)算，11月LNG價(jià)格比8月漲幅高達(dá)80%，比9月上漲60%，比10月上漲30%左右。
第三，多種因素交織，影響嚴(yán)重。往年天然氣供應(yīng)短缺產(chǎn)生原因主要在需求側(cè)，而今年，既有需求側(cè)的原因，也有供給側(cè)的原因；既有主觀因素，又有客觀因素；既有市場上的原因，也有外在政策的推動(dòng)。
天然氣供應(yīng)短缺四個(gè)原因：
《21世紀(jì)》：你認(rèn)為當(dāng)前天然氣供應(yīng)短缺形成的原因是什么？
劉滿平：總的來看，當(dāng)前天然氣供應(yīng)短缺是天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、消費(fèi)、政府政策等多方面因素影響而形成的。
一、上游資源供應(yīng)不足。一是主要管道氣源供應(yīng)方中亞國家冬季為保障本國用氣，再加上部分政治因素考量，減少出口。供應(yīng)我國的天然氣從冬季前的每日1.3億m3降至不足1.1億m3，縮減了約3000萬m3，使得新投運(yùn)的陜京四線無法發(fā)揮作用。二是過去幾年國內(nèi)天然氣市場需求增長放緩，國內(nèi)油氣企業(yè)天然氣投資和陸上管網(wǎng)的擴(kuò)產(chǎn)規(guī)劃都受到影響。三是原定于2017年投產(chǎn)運(yùn)營的中石化天津LNG接收站未能如期上產(chǎn)，直接導(dǎo)致3000萬m3供應(yīng)華北的資源未能落實(shí)。四是中石化頁巖氣無法實(shí)現(xiàn)原計(jì)劃產(chǎn)量，另有100萬-200萬m3/日的焦?fàn)t煤氣由于環(huán)保原因被叫停，無法供應(yīng)。
二、下游終端需求急劇增長。今年以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)；天然氣性價(jià)比提升，工業(yè)生產(chǎn)、燃?xì)獍l(fā)電、化工等領(lǐng)域用氣需求較快增長；LNG汽車市場回暖；環(huán)保監(jiān)管力度加大；“煤改氣”不斷推進(jìn)，國內(nèi)天然氣消費(fèi)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，消費(fèi)量進(jìn)入到一個(gè)前所未有的峰值。國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，1-11月全國天然氣消費(fèi)量達(dá)到2097億m3，同比增長18.9%；進(jìn)口天然氣817億m3，增長28.9%，增速均大幅超過前幾年。預(yù)計(jì)全年增量是2010-2016年年均增量兩倍以上。尤其是今年華北各省的LNG消費(fèi)增速普遍在20%以上，遠(yuǎn)高于全國天然氣需求增速。
三、中游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。天然氣供求平衡調(diào)配主要通過基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)，尤其在冬季應(yīng)急調(diào)峰上。基礎(chǔ)設(shè)施主要有輸送管網(wǎng)、儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站。高先，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，峰谷調(diào)節(jié)能力弱。目前我國每萬平方公里陸地面積對(duì)應(yīng)的管網(wǎng)里程約70公里，僅相當(dāng)于美國的12%；地下儲(chǔ)氣庫形成工作氣量64億m3，僅占消費(fèi)量的3.1%，而世界平均水平約為10%，美國、歐盟分別為20%、25%，日本、韓國約為15%-20%。其次，全國尚有超過20%的地級(jí)行政單位、約30%的縣級(jí)行政單位沒有接通管道氣。而在已接通管網(wǎng)的地方，由于其所屬企業(yè)不一樣，互聯(lián)互通程度不夠。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)第三方公平開放，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)的管網(wǎng)、儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系統(tǒng)外想進(jìn)又無法進(jìn)的困境。
四、部分相關(guān)政策協(xié)調(diào)性不夠。今年可以說是天然氣體制改革、環(huán)境治理力度比較大的一年，眾多政策之間的不協(xié)調(diào)或多或少對(duì)天然氣供應(yīng)短缺產(chǎn)生助推作用：有關(guān)部門對(duì)今年天然氣需求迅速增長估計(jì)不足，影響了能夠增加供應(yīng)的相關(guān)工作。部分地方政府應(yīng)急預(yù)案不健全，平時(shí)不重視儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，缺氣時(shí)才臨時(shí)抱佛腳，四處找氣源。地方政府層層加碼、盲目推進(jìn)“煤改氣”工程。早在2013年，國家就提出了“煤改氣”的方案，并要求做好規(guī)劃，落實(shí)氣源同時(shí)建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施。而部分地方政府在規(guī)劃布局上落后進(jìn)度，拖到了方案限定的比較后一年，在沒有落實(shí)好氣源的情況下推進(jìn)“煤改氣”，甚至一些原本不屬于“2+26”城市范圍內(nèi)的城市也強(qiáng)行推行“煤改氣”，導(dǎo)致今年“煤改氣”強(qiáng)度大大超預(yù)期，需求也超預(yù)期增長。
據(jù)環(huán)保部披露，今年實(shí)際完成以電代煤、以氣代煤400萬戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出之前300萬戶的預(yù)期。僅河北省采暖季天然氣需求量同比就增長234%。此外，城市門站價(jià)格的降低刺激了天然氣需求；交易中心管道氣競價(jià)一定程度上誘發(fā)了LNG價(jià)格上漲預(yù)期；居民用氣與非居民用氣的價(jià)格差導(dǎo)致上游供氣企業(yè)與城市燃?xì)馄髽I(yè)存在增大工業(yè)用氣規(guī)模的“趨利”性。
加強(qiáng)央地政策協(xié)調(diào)：
《21世紀(jì)》：你對(duì)應(yīng)對(duì)天然氣供應(yīng)短缺有哪些政策建議？
劉滿平：天然氣供應(yīng)短缺在天然氣體制市場化改革中出現(xiàn)，是改革進(jìn)程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個(gè)改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。未來只是依靠改革，采取綜合措施來有效應(yīng)對(duì)。
一、“開源”，挖掘潛力，努力增加供應(yīng)。進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有國內(nèi)天然氣田氣井開采開發(fā)力度和集輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大非常規(guī)天然氣，如頁巖氣等的開發(fā)力度，提升國內(nèi)產(chǎn)量。積極與中亞天然氣資源國溝通，避免未來再次出現(xiàn)減供、停供等不確定性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)利用當(dāng)前國際LNG市場供應(yīng)較為寬松，LNG現(xiàn)貨貿(mào)易急劇增長，氣價(jià)仍處于較低水平的時(shí)機(jī)，鼓勵(lì)更多的國內(nèi)企業(yè)到全球購買可靠的LNG現(xiàn)貨資源，尤其是美國的LNG資源，積極擴(kuò)大進(jìn)口。政府要加大沿海天然氣進(jìn)口碼頭海域資源的開放力度，可考慮開放一些綠色通道給進(jìn)口企業(yè)使用。
二、“節(jié)流”，“限工保民”，適當(dāng)減緩需求增速。冬季取暖用氣對(duì)于居民來說是一項(xiàng)剛性需求，相較于工業(yè)用氣，民用天然氣用量較小，增速也低于工業(yè)用氣，應(yīng)優(yōu)先予以保證。為避免用氣緊張時(shí)工業(yè)用戶與居民用戶“爭氣”，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“限工保民” ，必要時(shí)可以犧牲掉工業(yè)用氣，既要限制上游企業(yè)的大工業(yè)直供用戶，又要限制城燃企業(yè)的大工業(yè)用戶。
應(yīng)循序漸進(jìn)推進(jìn)“煤改氣”工程，適時(shí)啟動(dòng)煤電應(yīng)急調(diào)峰項(xiàng)目。地方政府要立足本地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平和居民習(xí)慣，選擇適宜的散煤治理模式。宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜柴則柴，因地制宜。對(duì)尚未落實(shí)氣源或“煤改氣”氣源未到位的區(qū)域，不能強(qiáng)制推進(jìn)“煤改氣”工程，避免“一刀切”和“畢其功于一役”。此外，在季節(jié)性用氣峰谷差比較大的地方可以保留或適時(shí)啟動(dòng)煤電應(yīng)急調(diào)峰項(xiàng)目。
三、“擴(kuò)建”和“開放”，加快LNG接收站和儲(chǔ)備體系建設(shè)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放和互聯(lián)互通。協(xié)調(diào)地方各部門關(guān)系，確保天津中石化LNG接收站盡快投產(chǎn)。同時(shí)進(jìn)一步下放審批權(quán)力，降低準(zhǔn)入門檻，加快推動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)LNG接收站的建設(shè)，以保證華北地區(qū)的供氣安全。
加快儲(chǔ)氣庫建設(shè)，建立完善的天然氣儲(chǔ)備體系。應(yīng)參照國內(nèi)石油儲(chǔ)備體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，改變目前儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)僅由天然氣生產(chǎn)商承擔(dān)的局面，嚴(yán)格要求天然氣上下游企業(yè)都應(yīng)承擔(dān)儲(chǔ)備責(zé)任。中央與地方建設(shè)天然氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備，天然氣生產(chǎn)商與城市燃?xì)饨ㄔO(shè)商業(yè)儲(chǔ)備，形成完善的天然氣儲(chǔ)備體系。
未來應(yīng)加快推進(jìn)管道獨(dú)立和LNG接收站獨(dú)立運(yùn)營，加強(qiáng)政府監(jiān)管，加快基礎(chǔ)設(shè)施向第三方準(zhǔn)入，促進(jìn)天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通，逐步形成區(qū)域性乃至全國性管網(wǎng)。
四、協(xié)調(diào)，加強(qiáng)中央與地方、不同部門在治理霧霾、應(yīng)對(duì)天然氣供應(yīng)短缺方面頂層設(shè)計(jì)與政策落實(shí)之間的協(xié)調(diào)。頂層設(shè)計(jì)既要科學(xué)合理，又要統(tǒng)籌兼顧，應(yīng)做好長期作戰(zhàn)的準(zhǔn)備。地方政府在具體落實(shí)政策時(shí)，既要嚴(yán)格按照中央政策辦事，又要考慮當(dāng)?shù)貙?shí)情，不能搞“一刀切”或“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，將指標(biāo)任務(wù)層層加碼，急功近利。在進(jìn)行天然氣價(jià)格市場化改革的同時(shí)，推進(jìn)財(cái)政、稅收、社會(huì)保障等相關(guān)配套政策的改革，降低因改革所帶來的對(duì)低收入階層的沖擊，兜住民生底線。
